Presentación
La Universidad Continental está comprometida, desde hace catorce años, en la formación de líderes que contribuyan con la modernización del Estado para brindar un mejor servicio a los ciudadanos. Son más de seis mil profesionales quienes han sido formados en los diferentes programas de la Escuela de Postgrado y a lo largo y ancho del país.
Somos la primera Escuela Especializada en Gerencia Pública, tanto por haber sido los pioneros, como por la variedad de oferta educativa en temas propios de la Gestión Pública, que recoge las experiencias de las mejores escuelas internacionales adaptándolas a las necesidades nacionales.
La estrecha relación con el Estado que hemos desarrollado durante estos años, para atender sus necesidades de desarrollo, formación y capacitación de sus directivos y funcionarios, nos ha hecho particularmente sensibles a un aspecto medular para la modernización del Estado, como es la gestión de los recursos humanos en la Administración Pública.
Estamos convencidos que sin una mejora significativa en la gestión de los recursos humanos del Estado, que abarca tanto meritocracia como flexibilidad, planificación de recursos humanos como desarrollo de capacidades, ordenamiento de las remuneraciones y la normatividad laboral pública, evaluación del desempeño y gestión del cambio de la cultura organizacional, que permita contar con servidores públicos idóneos, motivados, honestos y competentes, no podrán alcanzarse los resultados esperados en eficacia, eficiencia y efectividad de la acción pública.
Es por ello que desde la gestación de los decretos legislativos 1023, 1024, 1025, 1026 y 1057, que dieron lugar a una nueva iniciativa de reforma del servicio civil, hemos venido acompañando los esfuerzos del Estado, aportando con espacios para el debate y la discusión académica, la investigación, la difusión de las políticas y normas sobre recursos humanos, así como la sensibilización de la ciudadanía y los diversos actores acerca de la importancia y los contenidos que implica una moderna gestión de las personas en el Estado.
Somos una Escuela de Postgrado comprometida con la instauración de un servicio civil profesional orientado a brindar bienes y servicios para la ciudadanía con valor público. Somos también conscientes que la implementación de un servicio civil de calidad no es tarea fácil ni exenta de resistencias, no lo ha sido en ningún país y tampoco es una tarea que pueda emprender el Estado en soledad. Sin una actuación comprometida y vigilante desde la Academia y la Sociedad Civil, será muy difícil que se cristalice este objetivo, que en el fondo es un anhelo de todos los peruanos y de los propios servidores públicos, cuya amplia mayoría desarrolla sus labores con vocación de servicio, honestidad y compromiso y que merecen que cambie la percepción e imagen que tienen ante la opinión pública.
Por estas consideraciones, nos llena de satisfacción poder presentar este trabajo de Juan Carlos Cortázar, que creemos resulta una obra indispensable para entender el actual proceso de reforma del servicio civil y su proyección futura y por tanto, resultará muy valiosa para autoridades, políticos, líderes de opinión, servidores públicos, especialistas en recursos humanos, docentes universitarios y estudiantes.
Emma Barrios Ipenza
Directora
Escuela de Postgrado Universidad Continental
Prólogo
Como señala la Carta Iberoamericana de la Función Pública, para la consecución de un mejor Estado, instrumento indispensable para el desarrollo de los países, la profesionalización de la función pública o servicio civil, es una condición necesaria e ineludible. No existen países desarrollados económica y socialmente que no cuenten con un servicio civil profesional; existen ya numerosos estudios empíricos que muestran la clara correlación positiva entre nivel de desarrollo del estado y la profesionalidad y calidad del servicio civil.
Un servicio civil profesional es una institución que, adecuadamente diseñada, incentiva honestidad, eficacia, mérito, capacidad, rendición de cuentas e imparcialidad, elementos esenciales de una buena gobernanza de acuerdo a los paradigmas actualmente existentes sobre el buen gobierno. Y desincentiva, entre otras patologías burocráticas, el patrimonialismo, el clientelismo y la corrupción. En cuanto al grave problema de la corrupción, cáncer que, de acuerdo a múltiples encuestas de percepción y de victimización, está desgraciadamente presente, con niveles sistémicos, en muchos países, incluido el Perú, existe probada evidencia que demuestra que una Administración Pública meritocrática y competente, es un potente freno frente a dicho flagelo. El momento histórico en el que Juan Carlos Cortázar sitúa al Estado peruano, y a su servicio civil, en el estudio que presentamos, es precisamente un momento que yo he denominado pre-burocrático. Esta realidad explica seguramente muchas de las dificultades que ha tenido Perú para encontrar la senda del desarrollo económico y social, y para la articulación de una democracia de calidad que asegure soberanía popular e igualdad política.
Como he señalado en otro trabajo, en una Administración preburocrática el empleado público es generalmente reclutado por la autoridad que lo nombra entre las personas afines ideológica y personalmente, es seleccionado por el poder político al que sirve sin controles internos o externos, se busca en él la lealtad firme, y se prefiere a personas conectadas al partido político, y dentro del partido, a la facción del que lo nombra. Esto es posible, en el caso peruano, por la proliferación de cargos de confianza política, como mecanismo para evitar la selección y promoción en base a méritos. La buena evaluación del rendimiento del empleado público está ligada más que al mérito, a la fidelidad y disciplina para con los responsables políticos de quien depende, incluso más allá de las dependencias formales. Las normas jurídicas no tienen por qué representar un impedimento para la consecución de objetivos políticos. No existe seguridad en el empleo, ni formación reglada, ni carrera definida, ni planificación de recursos humanos, entre otros muchos déficit. Este tipo de Administración se sitúa en sistemas políticos donde el prebendalismo es el rasgo común de los partidos, el Estado de Derecho es débil y la corrupción alta. Este modelo de Administración hace difícil la industrialización y el desarrollo.
No obstante lo señalado, el Perú ha tenido en las dos últimas décadas un importante desarrollo económico. Ello ha tenido que ver con coyunturas externas favorables y con la estabilidad política. Pero un crecimiento sin desarrollo institucional es un crecimiento construido en el vacío, sometido a los vaivenes de las coyunturas, incapaz de marcarse ritmo desde el interior del propio país. Ante estos datos, algunos podrían equivocadamente sacar la conclusión de que la calidad de la Administración es secundaria para mantener un crecimiento económico sostenido; en suma, que es posible crecer a pesar de las carencias de la Administración. La pregunta clave es: ¿Qué tipo de crecimiento se logra así? ¿Y hasta cuándo? Numerosos estudios señalan que la desconexión entre grado de profesionalización de la Administración y desarrollo económico tiene un límite. Y otros estudios indican que el desarrollo sostenido y sostenible es incompatible con baja calidad institucional. De ahí que podamos concluir que, si el país quiere seguir creciendo e incrementar su competitividad, debe modernizar sus instituciones y, entre ellas, una de las más importantes es el servicio civil.
Por ello, quizás es el contexto de crecimiento económico del Perú el que explica por qué el tema de la reforma del servicio civil vuelve a cobrar vigencia. Juan Carlos Cortázar hace alusión a ello cuando se refiere a la preocupación de los gobernantes por la eficiencia en la ejecución de inversiones. Ante un cierto consenso respecto de la necesidad de mejorar la gestión de las personas en el estado peruano, Juan Carlos Cortázar nos presenta con un estilo narrativo ágil, un análisis muy completo de los actores, los procesos y las condiciones que permitieron aprobar la iniciativa de reforma del servicio civil peruano, además de ofrecer lecciones aprendidas que pueden ser muy útiles para gerentes públicos o formuladores de políticas públicas que se encuentren en situaciones de bloqueo institucional de reformas relevantes.
Muy sugerentes me resultan las adaptaciones conceptuales que presenta el autor de ideas clásicas en el policy analysis, como las de ventana de política, emprendimiento de política y recomposición del sistema de política. En las dos primeras se conjugan y retroalimentan la oportunidad y la acción deliberada de los actores, con un efecto en la recomposición del sistema asociada a la aparición de un nuevo actor y a la formulación de una nueva estrategia. Para quienes estamos ligados al estudio y la implementación de las políticas públicas, esta aproximación ofrece valiosos aportes y vetas para profundizar en ulteriores investigaciones y enriquecer las acciones de ejecución de los gestores.
El trabajo de Juan Carlos Cortázar cobra renovada actualidad en el contexto de la Administración Pública peruana, por cuanto la reforma del servicio civil acaba de recibir un nuevo impulso. Se ha aprobado una ley que en términos del autor supondría la reforma integral del servicio civil. Pero ello, lejos de contradecir la estrategia de gradualidad por la que en su momento se optó, la confirma. Seguramente, la aprobación de esta ley ha sido posible porque, primero, se descartó hacer una reforma integral para concentrar el cambio en puntos críticos. Además, la estrategia misma contemplaba la posibilidad de ir generando capacidades institucionales que permitieran profundizar la reforma. De modo que la actual legislación sólo puede entenderse a partir del antecedente del inicio de la reforma y las decisiones estratégicas que se adoptaron en su momento; esta conexión histórica y conceptual hace aún más pertinente dar publicidad al presente trabajo. Sin perjuicio de lo señalado sobre los déficit históricos del sistema y sus dependencias del sendero, considerando el contexto de debilidad del servicio civil de que se parte, no deja de ser audaz la decisión gubernamental y del Congreso peruanos por abordar toda la problemática del servicio civil y pretender su reforma; ciertamente, con una visión «lindblomiana» de la racionalidad gubernamental y los límites cognitivos de las reformas, se ha adoptado una estrategia de implementación progresiva, eso sí, sin perder el horizonte final y sus metas.
Este nuevo contexto parece indicar que nos encontramos, en el caso peruano, ante la paulatina consolidación de la profesionalización del servicio civil como una política de Estado. Con esa idea, Juan Carlos Cortázar hace referencia a los intentos de modernización global de los recursos humanos del Estado realizados entre 1990 y 1997; a la Ley Marco del Empleo Público del año 2004 y a los proyectos de ley de desarrollo de la misma; así como a los cinco decretos legislativos del año 2008, por los que se crea la Autoridad Nacional del Servicio Civil y el Cuerpo de Gerentes Públicos, y se dictan normas sobre capacitación y evaluación, optimización y modernización institucional, además de regularse la contratación administrativa de servicios. De modo que con la nueva Ley del Servicio Civil, se van sumando esfuerzos, cada vez con mayor profundidad, realizados a través de cuatro administraciones gubernamentales de distinto signo, lo que permite reconocer un cierto hilo conductor en la búsqueda de la profesionalización del servicio civil, reflejo de una madurez institucional que tiene que dar buenos frutos.
En todo caso, la aprobación de la Ley del Servicio Civil no es un punto de llegada sino un nuevo punto de partida, ciertamente sobre la base de ciertos cimientos institucionales ya consolidados, que enfrentará importantes desafíos y resistencias del modelo preburocrático, de un spoil system muy arraigado en el sistema político peruano. Si todo va bien, implicará el cambio de una cultura clientelar o de patronazgo a una de mérito y flexibilidad. Ello pondrá a prueba las capacidades institucionales atesoradas y la calidad del liderazgo político que requiere toda reforma de esta envergadura. Como dicen diversos estudios sobre la materia, la consolidación de un consenso político y social es clave en el éxito final de la reforma. El apoyo de la esfera política para reformar el servicio civil debe ser gestionado de modo permanente y explícito. Los apoyos que se agotan con la sanción de la normativa necesaria se han revelado incompletos. En suma, la experiencia en varios países latinoamericanos demuestra que estas reformas son complejas, implican marchas y contramarchas, pero son ineludibles para conseguir desarrollo sostenido y sostenible. La utilidad del presente trabajo tiene mucho que ver, entre otras virtualidades, con la apuesta por la precisión analítica y la descripción de casos. Las lecciones aprendidas analizadas pueden ser valiosas para desbloquear vetos o conflictos que se puedan presentar durante la implementación de la ley.
Sin duda esta batalla hay que darla porque vale la pena. No es posible el desarrollo sostenido y sostenible sin instituciones de calidad. Los ciudadanos peruanos merecen contar con un servicio civil profesional y están empezando a tomar conciencia de su importancia y a reclamarla. Despierta esperanza en este sentido la opinión mayoritaria a favor de la meritocracia. Un reciente estudio de opinión muestra que el 84% de la población peruana está de acuerdo con que la meritocracia sea la base de la reforma del servicio civil. La participación ciudadana será también clave en la sostenibilidad y éxito de la reforma. Todo ello sin obviar el ineludible papel del liderazgo político. Es importante que los presidentes peruanos asuman la importancia que para su imagen histórica tiene la calidad de sus nombramientos, es decir que, como decía Hamilton, hablando de la necesaria reputación de un buen Presidente: «Le daría vergüenza y temor proponer para los cargos más importantes o provechosos a personas sin otro mérito que estar relacionadas con él de una manera o de otra o de poseer la insignificancia y ductilidad necesarias para convertirse en serviles instrumentos de su voluntad» (El Federalista, FCE, México, 1998, p. 325).
Por todo ello, animo a leer este libro de Juan Carlos Cortázar, no sólo por el tema, del que ya hemos hablado suficientemente, sino también por la calidad intelectual del autor, uno de los más preclaros estudiosos del gobierno y la Administración peruana, del cual siempre se aprende.
Madrid, noviembre de 2013.
Manuel Villoria Mendieta
Profesor de la Maestría Internacional en Alta Dirección Pública
Escuela de Postgrado Universidad Continental
Universidad Rey Juan Carlos
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset
Índice
Introducción
I. Narración del episodio
Un nuevo intento de reforma del servicio civil peruano aparece en el horizonte
Buscando alguien que se hiciera cargo del tema
Generando las ideas básicas
Logrando apoyo político dentro del gabinete
Trazando la estrategia legal y obteniendo mandato
Elaborando los Decretos Legislativos
La negociación y aprobación de los Decretos
II. Entendiendo las fases pre decisional y de toma de decisiones
El tema progresa en la agenda del gobierno
El atractivo de la «agenda mínima»
La toma de decisiones
Cambio acelerado en la agenda, innovación y aprendizaje
III. Empacando todo: conclusiones y algunos aprendizajes
Anexo I: Metodología del estudio
Referencias bibliográficas
Abreviaturas
BID, Banco Inter Americano de Desarrollo
COSEP, Consejo Superior del Empleo Público
COPRE, Comisión Para la Reforma del Estado
MEF, Ministerio de Economía y Finanzas
PCM, Presidencia del Consejo de Ministros
Introducción
La reforma del servicio civil ha estado presente reiteradas veces en la agenda del gobierno peruano desde inicios de la década del noventa. Varios esfuerzos se desplegaron para promover dicha reforma, especialmente entre 1995 y 1997 cuando el gobierno emprendió un programa de reforma comprensiva de la gestión pública que acabó truncándose sin llegar a aprobar ninguna medida relevante (Cortázar 2007) y luego alrededor del año 2004, cuando el Congreso aprobó la Ley Marco del Empleo Público, que sin embargo no tuvo efectos prácticos en la gestión de las personas en el sector público. Así, pese al importante esfuerzo invertido durante cuatro administraciones gubernamentales para promover una reforma del servicio civil, se han logrado escasos resultados. Según el estudio que el Banco Inter Americano de Desarrollo realizó en el año 2002 sobre la calidad de los servicios civiles de 21 países de la región, el servicio civil peruano fue considerado uno de los más débiles y escasamente meritocráticos de la región, ocupando la posición 17 en el ranking de calidad elaborado (Echebarría 2006). Muy poco cambió en esta situación en los años siguientes.
Las dificultades para efectivizar una reforma como ésta en un país de ingresos medios y calidad media de las políticas públicas como es el Perú, es una manifestación de lo que Fukuyama (2004) conceptualiza como «insuficiente demanda interna» por las reformas institucionales (o de segunda generación) en los países en vías de desarrollo. La incapacidad para emprender reformas institucionales de gran calado parece ser resultado tanto de procesos políticos como institucionales. El carácter faccional de la competición política en el Perú (Alonso et al 2007) impide al sistema político agregar los intereses colectivos y tomar decisiones estables en el mediano y largo plazo. Un efecto de la política de facciones consiste en que lo que un grupo, coalición o gobierno logra avanzar en el ámbito de las políticas públicas es rápidamente desconocido por el que lo sigue en el poder, en lo que se ha denominado «tendencia fundacional» (McEvoy 1997) de la política peruana. Esto, evidentemente, impide que los actores políticos y las instituciones gubernamentales logren y mantengan acuerdos de mediano o largo plazo, lo que conduce a que tanto el marco institucional como las políticas públicas sean de calidad baja o media (Stein et al 2005).
En este escenario –común a muchos otros países de la región- las decisiones a favor de reformas institucionales resultan bloqueadas. A nivel político, como se ha mencionado, porque el carácter faccional de la política impide los acuerdos de mediano plazo necesarios. A nivel institucional, porque el conflicto y los vetos mutuos entre las instituciones que deben tomar parte en la elaboración de políticas impiden que las iniciativas se aprueben o, si lo hacen, se implementen. En el Perú, en el caso de la reforma del servicio civil, la relación de competencia, conflicto y veto mutuo entre los principales actores involucrados en la toma de decisiones bloqueó o esterilizó importantes esfuerzos de reforma. Entendemos por bloqueo en la elaboración de políticas vinculadas a las reformas institucionales una situación en la cual los actores (políticos y gubernamentales) no tienen las capacidades, canales e incentivos adecuados para cooperar entre sí en el mediano plazo, imponiéndose más bien relaciones de competencia, conflicto y veto mutuo. En consecuencia, las decisiones sobre las reformas institucionales no llegan a tomarse o –si acaso son aprobadas- no llegan a implementarse y tener efectos prácticos.
Lo ocurrido en el Perú con relación al servicio civil en el año 2008 parece constituir un punto de inflexión en esta situación. En el primer semestre del año 2008 la reforma del servicio civil ascendió una vez más en la agenda gubernamental peruana. Con apoyo de expertos nacionales y extranjeros, se elaboró un conjunto reducido y compacto de medidas, que no pretendían diseñar y aprobar una reforma integral del servicio civil sino más bien poner en marcha el proceso de reforma con algunas medidas específicas y relativamente sencillas, tales como la creación de una agencia ejecutiva responsable por el tema, la implantación progresiva de un cuerpo de directivos públicos y medidas relativas a la capacitación y evaluación de los funcionarios públicos. La opción por una aproximación progresiva o «escalonada» para la reforma del servicio civil marcaba todo un cambio de orientación en la manera cómo el asunto había sido abordado en los esfuerzos anteriores de reforma, que habían buscado una reforma integral y comprensiva. Este conjunto limitado de propuestas -que fue espontáneamente denominado «agenda mínima» de reformas- logró sin embargo lo que no se había logrado en anteriores esfuerzos de reforma: obtuvo apoyo por parte de los diversos actores involucrados en el proceso de toma de decisiones, fue rápidamente aprobada por el gobierno y –por si eso fuera poco- comenzó a ser efectivamente implementada a lo largo del 2008 y 2009. ¿Cómo se pudo salir del largo escenario de bloqueo y comenzar a dar pasos en una reforma institucional tan compleja y difícil como la del servicio civil? Arrojar luz sobre esta inquietud teórica (y práctica) es relevante para quienes están involucrados en el impulso de las reformas institucionales no sólo en el Perú, sino en muchos otros países de la región con un nivel de desarrollo institucional medio o bajo y que, además, muestran escenarios de bloqueo y de escasa «demanda interna» con relación a este tipo de reformas. Como una contribución a esta inquietud, el estudio que presentaremos a continuación analiza las fases pre decisional y de toma de decisiones del episodio que hemos reseñado brevemente y a partir de ello identifica aprendizajes que pueden ser de utilidad en situaciones similares de bloqueo de las reformas institucionales.
La pregunta central que intentaremos responder es ¿Qué procesos conducen a que reformas de la gestión pública largamente pospuestas y bloqueadas logren ascender en la agenda de gobierno y lleguen a ser aprobadas? Responder a esta pregunta y arrojar luz sobre la inquietud teórica que la alienta resulta útil para los expertos y autoridades de los gobiernos de la región.
Para responder a la pregunta central que proponemos, es necesario un análisis de la experiencia histórica ocurrida en el Perú el año 2008 a fin de identificar procesos y mecanismos sociales que expliquen cómo se pudo salir de la situación de bloqueo. Para ello, nos concentraremos en las fases pre decisional y decisional del episodio, dejando el estudio de la implementación de las decisiones para más adelante. Dada la inquietud teórica que nos guía (centrada en cómo facilitar o desbloquear posibles reformas institucionales) nuestra atención se concentra en el proceso de elaboración de las políticas públicas y no en el contenido técnico de las opciones de política. Tres son las preguntas que nos proponemos responder sobre el proceso de elaboración de políticas ocurrido en el Perú en el año 2008. En primer lugar ¿por qué los problemas del servicio civil progresaron en la agenda del gobierno y escalaron hasta ocupar un lugar importante en la agenda decisional del Presidente? Luego, considerando la elevada complejidad y permanencia en el tiempo de los problemas que aquejaban al servicio civil peruano ¿por qué una agenda limitada de reforma logró convencer a los actores técnicos y obtuvo el respaldo político necesario para su aprobación? Y finalmente ¿Cómo se produjo el viraje en la dirección de la agenda desde una perspectiva de reforma comprensiva a la de una reforma progresiva o escalonada?
El enfoque conceptual y metodológico del estudio sigue el programa de investigación desarrollado por Michael Barzelay (2003 y 2005) y difundido desde su labor en la London School of Economics and Political Science (LSE). Este programa se concentra en el análisis de los cambios en la elaboración de políticas en distintos contextos históricos e institucionales, desde un enfoque centrado en la identificación de los procesos y mecanismos sociales que los explican causalmente. De esta manera se busca contribuir a la expansión del conocimiento en el campo de la gerencia pública a partir del análisis de episodios singulares que permitan arribar comparativamente a generalizaciones históricas limitadas (Ragin 1987), como una forma de avanzar en la elaboración de teoría fundada (grounded theory) sobre la elaboración de políticas y el rol de los gerentes públicos en ello. Metodológicamente, el programa propone un tipo particular de estudio de casos instrumentales (Stake 1995) que presenta la evidencia mediante una narrativa que organiza los eventos de un episodio histórico según su sentido como proceso (Abbot 2001). Esta opción por una metodología narrativa facilita el análisis desde la perspectiva de los procesos (Pettigrew 1997) y mecanismos sociales (McAdam et al 2001, Herdstrom y Swedberg 1998) que permiten explicar causal y comparativamente la elaboración de políticas. La aproximación narrativa para el estudio de procesos de elaboración de políticas públicas ha sido sistematizada (Barzelay y Cortázar 2004, Cortázar 2006) y probada en estudios relativos a procesos de política en distintos contextos nacionales, incluidos varios países latinoamericanos. Mayores precisiones sobre la construcción metodológica del estudio pueden hallarse en el Anexo I.
El estudio consta de tres secciones. En la primera se narra el episodio bajo estudio. La segunda sección presenta el análisis de la evidencia aportada por la narración, concentrándose en los procesos de establecimiento de agenda, elaboración y selección de alternativas y toma de decisiones. Se estudia también el proceso de cambio de dirección que experimentó la agenda pública peruana en el ámbito del servicio civil. Finalmente, la tercera sección presenta las conclusiones del estudio de cara a la inquietud teórica central que hemos propuesto anteriormente. Esta sección propone también un conjunto de aprendizajes a partir de los hallazgos del estudio de caso, orientados a mejorar el rol que en el impulso de reformas institucionales en países de desarrollo institucional medio o bajo tienen tanto autoridades gubernamentales, gerentes públicos y expertos como los organismos internacionales de desarrollo.
El texto completo es distribuido por la Escuela de Postgrado de la Universidad Continental. Puede obtenerlo visitándonos en Jr. Junín 355, Miraflores o llamando al 2132760 (Anexo 4035). También está disponible en nuestra sede de Huancayo, Calle Real 125, Cercado. Teléfono: (64) 481430 (Anexo 5015)
