Participación ciudadana en decisiones complejas

 

El año 2003 se produjo un cambio político que propició la llegada al gobierno de una mayoría de centro-izquierda. En paralelo a otras novedades en el ámbito de las políticas públicas, este nuevo gobierno impulsó la primera DG de Participación Ciudadana en España. Su objetivo era, y todavía es, favorecer el compromiso activo de los ciudadanos y reforzar la democracia. Las experiencias participativas, hasta entonces localizadas en el ámbito municipal, se trasladaban así a un espacio supra-local.

 

Nos referirnos a algunas de las actividades que se han desarrollado en el marco de esta DG y, en concreto, hemos escogido unos ejemplos que se focalizan en intervenciones con impactos territoriales que generan reacciones locales controvertidas y que, por lo tanto, han de movilizar a la participación ciudadana combinando las necesidades de una planificación global con la vocación de dialogar y ser sensibles a los conocimientos y las inquietudes locales. Estamos frente a políticas con un alto grado de conflicto y que requieren de una compleja combinación de autoridad democrática y ejercicio del diálogo con los múltiples y diversos actores. Concretamente, nos referimos a los conflictos que surgen a la hora de decidir la ubicación de una prisión, de una instalación para el tratamiento de residuos o de un centro para drogodependientes. También a las polémicas suscitadas a la hora de elaborar los planes territoriales, los planes hídricos o la planificación de infraestructura.

 

En todos estos ejemplos se generan reacciones que algunos autores han clasificado como el problema del “aquí no”: sabemos que necesitamos una prisión o un centro de drogodependientes, pero no lo queremos cerca de nuestras casas (“aquí no”). El objetivo de la DG era desarrollar una metodología que permitiera pasar de este “aquí no” reactivo a una “así sí” constructivo. Se asume que parte de las reacciones tienen que ver con la forma (lejana, opaca y autoritaria) de tomar decisiones y que, consecuentemente, al modificarla se puede avanzar en la necesaria tarea de tomar decisiones complejas. Al hacerlo, no únicamente se desbloquea el proceso de decisión sino que, además, se incrementa la eficiencia de la implementación. Se reducen resistencias y se ganan comprensiones, lo cual redunda en un desarrollo más ágil y constructivo de la política pública.

A partir de algunas experiencias concretas (prisiones, agua, planificación territorial), así como de la información recabada en entrevistas realizadas a actores sociales y económicos involucrados en los conflictos que despertaron estas políticas, hemos identificado algunas ‘lecciones’ que, en un formato muy esquemático, hemos sintetizado en cuatro ideas:

 

1. Garantizar la transparencia y la información como punto de partida
Las relaciones entre la administración y los movimientos sociales están teñidas de intensas desconfianzas, las cuales inciden muy negativamente a la hora de establecer cualquier diálogo que pudiera permitir procesos de decisión participativos. Las desconfianzas no pueden ser abolidas por decreto, sino que deben ser superadas, por un lado, a través de la acumulación de experiencias positivas y, por otro lado, generando un marco de relaciones caracterizado por la transparencia y la información. La primera es una estrategia a medio o largo plazo, mientras que la segunda se puede trabajar en el corto.

 

De este modo, ante cualquier decisión compleja, los responsables públicos deben desplegar una información accesible y comprensible para los ciudadanos, al mismo tiempo que mostrarse nítidamente transparentes respecto a los criterios y los procesos que explican su decisión. Esto supone un cambio radical en algunas de las prácticas a las que estamos habituados. Pero también los diversos movimientos sociales disponen de información que pueden utilizar en beneficio de sus diversos intereses. También ellos, por lo tanto, deben garantizar información y transparencia en sus actuaciones.

 

2. Estimular procesos de participación, pero con garantías de calidad y efectividad
Acuerdo unánime respecto a la importancia de involucrar a la ciudadanía y a sus organizaciones en los procesos encaminados a tomar decisiones complejas. Únicamente escuchando sus voces será posible alcanzar los compromisos necesarios para evitar la parálisis de determinadas decisiones públicas. Sin embargo, en su operatividad práctica, los procesos participativos despiertan interrogantes relacionadas con su calidad y su efectividad.

 

Respecto a la calidad, a menudo nos encontramos con procesos participativos desorganizados y deficientemente ejecutados. En este sentido, es crucial garantizar la gestión de procesos que dispongan de al menos tres condiciones: reglas claras de funcionamiento, rigor en la ejecución y pautas de comportamiento entre los diversos actores del proceso. La participación es delicada, puesto que trata con las expectativas y las preocupaciones de la gente, y, por lo tanto, requiere de unas reglas que garanticen un desarrollo previsible y no adaptable a los intereses de nadie. Estas reglas deben estar pactadas entre los principales actores del proceso, y una vez aceptadas ejecutadas con rigor y profesionalidad. También se requieren comportamientos de respeto mutuo, ya que en un proceso de participación sobre asuntos complejos se dan cita intereses diversos, legítimos y en conflicto. Hay que saber hablar, pero también escuchar; es necesario defender las propias posiciones, pero también ponerse en el lugar de los otros. Es importante mostrar convicciones propias, pero también voluntad de alcanzar acuerdos.

 

Sobre la efectividad, nos encontramos con el dilema entre participación consultiva o vinculante. A menudo se exclama que únicamente la participación vinculante merece tal nombre, aunque quienes afirman tal cosa suelen considerar que sus posiciones serán las vinculantes. La dificultad para ir más allá de la consulta, para tomar decisiones vinculantes, es que obligan a generar consenso o a impulsar procesos de votación. Es decir, si el resultado de un proceso participativo ha de ser vinculante, ¿qué sucede, qué pasa frecuentemente en decisiones complejas cuando los diversos participantes no se ponen de acuerdo? ¿Esperar que se vaya gestando un consenso probablemente imposible? ¿Confiar en la representatividad, imposible de conocer, de determinadas entidades? ¿Organizar una encuesta y acabar promoviendo una democracia demoscópica? Desde nuestro punto de vista, en decisiones complejas, debe garantizarse que todas las posiciones hayan sido escuchadas, que todas hayan sido contestadas y que, finalmente, a la luz del debate generado, los responsables públicos hayan sido capaces de adoptar una decisión de equilibrio. Una decisión que no podrá satisfacer la totalidad de las expectativas de nadie (así es la política), pero que se adoptará completando la tradicional ‘racionalidad tecnocrática’ con una nueva ‘racionalidad deliberativa’.

 

3. Ofrecer soporte y reconocimiento a los movimientos con planteamientos alternativos
Nos hemos referido al equilibrio entre posiciones e intereses diversos a la hora de gestionar decisiones complejas, aunque también es evidente que en el ‘juego de poder’ que genera esta posición de equilibrio no todas las voces cuentan con los mismos recursos. En este sentido, los movimientos sociales y/o territoriales suelen representar posiciones y propuestas alternativas, aunque sus voces suelen ser demasiado débiles para hacerse oír. Así pues, se reclama a la administración que –si efectivamente pretende alcanzar situaciones de equilibrio deliberativo– debería ofrecer soporte y recursos a estas voces, aunque sean para que sean críticas con sus actuaciones.

 

Pero hacer efectivo este soporte no es una tarea fácil, ya que rápidamente se puede caer en tentaciones clientelistas o en procesos de cooptación de aquellos que deberían ofrecer críticas y alternativas. Los responsables públicos deben, por lo tanto, buscar fórmulas que permitan dar voz a aquellos que la tienen más débil, pero sin apoderarse de ella. Para ello nos parece adecuado que existan recursos desvinculados de los procesos concretos y que, en cambio, se utilicen para generar redes, espacios y capacidades que permitan a los movimientos fortalecer sus propias voces. La administración no debería ofrecer soporte para que digan algo en un momento dado, sino para que puedan hablar con fuerza cuando les parezca adecuado. Esta es la condición para una sociedad civil fuerte e independiente.

 

4. Combinar la sensibilidad local con una planificación que promueva el equilibrio y la equidad territorial
Como síntesis de algunas de las ideas expuestas, nos parece que, hoy por hoy, para tomar decisiones complejas es necesario apoyarse en dos pilares: la planificación y la proximidad. Se trata de combinar las visiones que, desde arriba, asumen la necesidad de tomar decisiones estratégicas que respondan a una planificación conjunta y equilibrada del territorio con aquellas que, desde abajo, expresan las perspectivas y las sensibilidades que se manifiestan desde la proximidad.

 

El primer pilar requiere de una democracia representativa reforzada y transparente, mientras que el segundo incorpora la democracia participativa y/o deliberativa en los procesos de decisión concretos. Se trata, con otros términos, de combinar el ‘quién’ toma decisiones de la planificación (los responsables públicos) con el ‘cómo’ se toma estas decisiones (escuchando y atendiendo a los conocimientos y las preocupaciones que nos llegan desde la proximidad).