El Banco Interamericano de Desarrollo ha publicacado «Mejor gasto para mejores vidas: cómo América Latina y el Caribe puede hacer más con menos». Presentamos el prólogo de su Presidente, Luis Alberto Moreno, así como el íntegro de la publicación.
La mayoría de los países de América Latina y el Caribe hace poco ha
pasado, o está a punto de pasar, a la categoría de ingresos medios. En
consecuencia, los ciudadanos de la región están exigiendo más y mejores
servicios por parte de sus gobiernos. Esta coyuntura es crucial: si los
gobiernos logran atender las nuevas demandas, los países tendrán buenas
posibilidades de ascender en la escalera del desarrollo. De lo contrario,
podrían surgir tensiones sociales que paralizarían el desarrollo, como ha
sucedido repetidas veces en muchas naciones prometedoras.
Este desafío es aún mayor ante la amenaza de tasas de interés internacionales
más altas, precios más bajos en los productos básicos y menor
crecimiento a nivel mundial, factores externos que pueden no favorecer a la
región, como sucedió a principios del decenio de 2000. Además, durante los
años de bonanza, varios gobiernos elevaron rápidamente el gasto público
con la esperanza de que las ganancias externas se mantendrían, para luego
descubrir que se habían deteriorado y habían acelerado la necesidad de
consolidación fiscal, en un contexto de incremento de la deuda.
¿Cómo se puede resolver este rompecabezas de mayores demandas
y fortalecimiento fiscal? Esta edición de Desarrollo en las Américas (DIA)
se centra precisamente en esta pregunta. En sus páginas se sugiere que la
respuesta tiene que ver con la eficiencia fiscal y con un gasto inteligente,
y no con la solución estándar de hacer recortes generalizados del gasto
público para lograr la sostenibilidad fiscal, en ocasiones a un gran costo
para la sociedad. Se trata de hacer más con menos.
Más aún, un gasto más eficiente puede conducir a un mayor crecimiento.
Considérese, por ejemplo, la forma en que se asigna el gasto público entre
gastos corrientes y gastos de capital. A menudo, el gasto corriente crece
por encima de la tendencia en las buenas, pero luego la inversión pública es
la destinataria de los recortes por el ajuste en las malas. Este sesgo en detrimento
de la inversión pública perjudica el crecimiento, puesto que el capital
público es un factor determinante de la inversión privada, que a su vez es el
principal motor del crecimiento económico. A esto se suma el hecho de que el efecto multiplicador de la inversión pública sobre el producto es mucho
mayor que el del gasto corriente, razón por la cual una política de recorte
de gastos que solo se centra en la inversión pública es errónea.
¿Surge este sesgo exclusivamente de las decisiones de los responsables
de las políticas públicas? ¿O acaso los ciudadanos están solicitando
a sus políticos transferencias inmediatas en lugar de inversiones más rentables
a largo plazo, como infraestructura o educación? Nuestro informe
revela que la confianza en el gobierno es un ingrediente clave de las demandas
ciudadanas; cuando hay un alto nivel de desconfianza —ya sea por la
ineficiencia del gobierno o por la corrupción flagrante— los ciudadanos
prefieren las transferencias a las inversiones a largo plazo. Este equilibrio
político podría ser muy perjudicial para el crecimiento y el desarrollo, dado
que todos podrían acabar saboteando el futuro con menores inversiones,
tanto de capital físico como de capital humano.
La eficiencia no solo es útil para el ajuste. Algunos países de la región
gastan muy poco para su nivel de desarrollo, y se beneficiarían ampliamente
si expandieran la gama de servicios ofrecidos por el gobierno. Sin
embargo, les resulta difícil aumentar los impuestos para financiar el incremento
en los gastos. Un factor clave que explica esta reticencia a aumentar
impuestos es que los ciudadanos pueden sentirse reacios a pagar más
impuestos si no creen que sus gobiernos gastarán esos recursos adicionales
de manera eficiente, proveyendo los servicios que necesitan. Por lo
tanto, un requisito previo para aumentar el gasto público parece ser la
capacidad del gobierno de prestar servicios eficientes, sin desperdiciar
nada. Los ciudadanos que confían en sus gobiernos probablemente pagarán
más por servicios adicionales, en especial por aquellos que exigen más
tiempo, como educación o infraestructura.
Los gobiernos latinoamericanos sufren tanto de ineficiencia técnica
como ineficiencia asignativa. La primera tiene que ver con el hecho de no
hacer las cosas de la mejor manera posible, dados los recursos disponibles.
Los latinoamericanos podrían tener acceso a más y mejor educación,
servicios de salud, seguridad pública e infraestructura si sus gobiernos
utilizaran los recursos existentes como lo hacen los mejores países del
mundo. Esto significa reducir la criminalidad, obtener mejores resultados
PISA, aumentar la esperanza de vida, y proporcionar más servicios de
infraestructura. Todos estos objetivos son alcanzables utilizando el mismo
nivel de gasto actualmente disponible, o al menos proporcionando los
niveles actuales de servicios con menos dinero para liberar recursos si la
consolidación fiscal está en juego.
La otra cuestión es la eficiencia asignativa, la cual ha sido ignorada en gran
medida en la región. Los presupuestos en los diferentes tipos de gastos suelen asignarse según estándares históricos, y no considerando dónde sería más útil
un dólar adicional. Es necesario abordar cuanto antes algunos debates importantes.
Por ejemplo, ¿se va a gastar demasiado en las personas mayores en
los próximos años, en comparación con los jóvenes? ¿Cómo se puede lograr
un equilibrio entre el cuidado de los jubilados y la inversión en los niños, que
representan el futuro? ¿Cuál es la combinación correcta de los recursos dedicados
a la atención preventiva y a la atención curativa? ¿Se debe invertir más
en el desarrollo de la primera infancia, en la educación primaria, secundaria,
terciaria, o en la capacitación laboral? Las respuestas a estas preguntas se
encuentran a lo largo del informe, con detalles y ejemplos de toda la región.
Aunque pueden obtenerse muchas ganancias resolviendo ineficiencias,
el gasto público no trata solo sobre eficiencia, sino también sobre
equidad, particularmente aquella que conduce a la igualdad de oportunidades.
Las políticas impositivas y de gasto público en América Latina y
el Caribe contribuyen poco a reducir la desigualdad de ingresos en comparación
con los países avanzados. Mientras que en la región las políticas
impositivas y de gasto público reducen la desigualdad en alrededor de un
5%, en las economías avanzadas la reducción es de un 38%.
Por último, los gobiernos deben centrarse en el cómo para lograr la
eficiencia técnica y asignativa a la vez que mejoran la equidad; para esto,
la clave está en las instituciones. A nivel macro, reglas agregadas que aseguren
la sostenibilidad fiscal pueden provocar un sesgo en detrimento
del gasto de capital. Se han establecido reglas fiscales en toda la región
para mantener bajo control la sostenibilidad fiscal. No obstante, se han
estudiado muy poco las reglas fiscales que también toman en cuenta la
composición del gasto. En este informe, se consideran las reglas de “doble
condición” que protegen la inversión pública. A nivel micro, hay una miríada
de instituciones que necesitan fortalecerse, que van desde la presupuestación
por resultados para la asignación de gastos, hasta la creación de
sistemas de datos integrados inteligentes, los organismos encargados de
la gestión de la inversión pública, la contratación pública, etc.
Hay mucho por hacer. Espero que este informe proporcione una plataforma
para un debate largamente pospuesto acerca de en qué gastamos,
cuán eficientemente lo hacemos, cómo asignamos los recursos, y de qué
modo podemos brindar más y mejores servicios públicos con los recursos
que tenemos para mejorar las vidas de los ciudadanos de América Latina
y el Caribe, que esperan más.
