Implentación de la Reforma del Servicio Civil: avances y logros durante el año 2014

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Introducción

La reforma del servicio civil pretende encarar uno de los problemas más importantes del estado peruano en las últimas décadas: La falta de una administración pública que otorgue servicios eficaces al ciudadano y que esté a la altura del importante crecimiento económico y avance social experimentado por el país en los últimos veinticinco años.

A pesar de algunos avances importantes, el Perú no ha podido construir un servicio civil eficaz, con un capital humano calificado que sirva con calidad a la ciudadanía. Ha predominado desde antaño el “tarjetazo”, la improvisación, el copamiento político, la desidia y el desorden. Por ello, la ciudadanía demanda un cambio efectivo en la administración pública, como lo revelan diversas encuestas de opinión.

El 4 de julio del año 2013 se publicó la Ley del Servicio Civil (Ley N° 30057) -en adelante la Ley- luego de ser aprobada por el Congreso de la República tras una importante discusión pública sobre sus virtudes, impactos y desafíos. La gran reforma del servicio civil comprende a aquellas personas
que prestan servicios al Estado y se enmarca en principios tales como la orientación al ciudadano, la eficacia y la meritocracia.

La Ley entró en vigencia luego de aprobarse los tres reglamentos (el 13 de junio de 2014) y crea un nuevo régimen con deberes y derechos para cerca de seiscientos mil servidores a nivel nacional, un 40% del total de servidores públicos. También se aplica -de manera supletoria- para aquellos servidores que pertenecen a las denominadas carreras especiales .

La Ley contiene reglas que generan incentivos muy positivos: se ingresa al Estado por concurso público, se establecen evaluaciones permanentes, los ascensos son por méritos, hay capacitación sistemática, se diseñan perfiles profesionales, se prevé mejores ingresos, etc. Todas estas medidas están inspiradas en los principios de la meritocracia y el servicio al ciudadano, que están siendo aplicados por el actual gobierno tanto en esta reforma como en las relacionadas a las carreras especiales de salud y educación.

Si bien la Ley tiene como uno de sus principales objetivos establecer un régimen uniforme para las personas que dan servicios al Estado, el objetivo más importante es lograr un cambio institucional y cultural tanto en las organizaciones como en las personas que trabajan para él, por lo que representa una reforma con visión de largo plazo.

¿qué resultados y beneficios tangibles para el ciudadano tiene este crecimiento del gasto en la planilla pública?, ¿quién mide estos beneficios?, ¿hay una relación directa entre mayor gasto público y mejoras en los servicios?, la reforma del servicio civil busca encontrar la respuesta a estas
interrogantes.

Otro aspecto importante es el caos normativo en los deberes y obligaciones de los servidores públicos. El Estado cuenta con más de quinientas normas sobre empleo público y con una planilla que tiene más de cuatrocientos conceptos de pago. Existen servidores que responden a regímenes
laborales diversos (Decreto Legislativo 276, Decreto Legislativo 728, Decreto Legislativo 1057) y cumplen reglas diferentes, a pesar que realizan funciones o ejercen cargos similares. Lo anterior genera serias distorsiones en los pagos y en los deberes y derechos que le son aplicables, afectando el clima laboral. No hay forma de hacer eficaz un servicio civil sin predictibilidad, con inequidades y condiciones que propician un mal ambiente laboral.

Otro aspecto relevante que afronta la reforma es la calidad del servicio en la administración pública, a través de la evaluación y gestión del rendimiento. Pese a que las normas previas contemplaban las evaluaciones de desempeño, estas prácticamente no se realizaron en el Estado y, en los pocos casos que se hicieron, la retroalimentación de resultados fue casi nula. SERVIR ha efectuado diagnósticos y mediciones sectoriales de capacidades en la administración pública, apuntando a un enfoque de
política integral de gestión del rendimiento de los servidores.

En cuanto a los ascensos en la carrera pública, la reforma busca encarar un hecho relevante: La carrera pública estuvo congelada desde los años noventa, solo había línea de carrera, ascensos y desarrollo profesional para la carrera administrativa (Decreto Legislativo 276), pero solo en el papel,
pues en la realidad no se implementó. En la práctica, desde en 1992, dada la imposibilidad de realizar ascensos, tampoco se incrementaban los sueldos.

Una parte importante de la reforma la constituye el diseño institucional y el marco legal. Durante el año 2014, SERVIR ha realizado un esfuerzo especial para elaborar y aprobar las normas que sean necesarias para una implementación fluida, sin sobresaltos. Gran parte de las normas y directivas fueron prepublicadas para enriquecerlas y recoger los aportes,

Ante este panorama, se requería como un primer gran paso realizar un ordenamiento sistemático en la gestión del personal en la administración pública para construir un nuevo servicio civil que afronte con eficacia los problemas señalados líneas arriba.

Al 31 de diciembre del año 2014, un total de 99 entidades públicas han solicitado ser incorporadas a la Ley del Servicio Civil y ya trabajan de la mano de los equipos de SERVIR los pasos y etapas para su plena incorporación. No existe un plazo fijo para que estas primeras 99 entidades culminen su proceso, pero la mayoría podría concluirlo durante los años 2015 o 2016, dependiendo de sus avances. El plazo máximo de incorporación (de todas las entidades obligadas por Ley), debe producirse en un periodo máximo de seis años.

En el presente documento, SERVIR, como ente rector responsable del proceso, hizo un balance de gestión de la reforma durante el año 2014 (el primero de vigencia de la norma) y rinde cuenta de los avances realizados en el inicio de la implementación. luego de las cuales fueron aprobadas.
Reglamentos de la Ley.

Los tres reglamentos de la Ley se publicaron el 13 de junio de 2014, luego de recibir los aportes de los diferentes sectores en una consulta pública que impulsó SERVIR para el caso de los dos primeros reglamentos:

i) El Reglamento General, fue aprobado por Decreto Supremo N° 040-2014-PCM y desarrolla diversas reglas en materia de derechos, obligaciones, evaluaciones, etc.; ii) El Reglamento del Régimen Especial para Gobierno Locales, , fue aprobado por Decreto Supremo N° 041-2014-PCM y desarrolla el régimen simplificado para entidades pequeñas de hasta veinte servidores públicos (principalmente municipalidades distritales) y, iii) El Reglamento de Compensaciones, fue aprobado por Decreto
Supremo N° 138-2014-EF y contiene las reglas referidas al otorgamiento de las compensaciones económicas y no económicas. Esta norma fue elaborada por el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Directivas de implementación
SERVIR, en su calidad de órgano técnico encargado de la implementación y ente rector, emitió diversas directivas que buscan dar una orientación a los destinarios de la Ley (las entidades del Estado y los servidores públicos) para que puedan aplicarla de manera correcta y uniforme.

A continuación, las directivas aprobadas durante el año 2014:
i) Guía de Mapeo de Puestos: Como parte del proceso de tránsito de una entidad pública al régimen del Servicio Civil, la entidad debe realizar un mapeo de puestos donde analiza el tipo y cantidad de servidores que tiene actualmente trabajando. A fines del año 2013, se aprobó una primera Guía
de Mapeo de Puestos, con la finalidad de colaborar con las entidades en su proceso de tránsito, al ser esta la primera herramienta por aplicar. Sin embargo, a través del servicio de asistencia y monitoreo de SERVIR, se identificaron casos generales y dudas frecuentes sobre la operatividad de la herramienta, por lo que resultó necesario desarrollar un documento más específico y ajustado a la práctica de las entidades. Por ello, en junio del año 2014, se publicó mediante Resolución de Presidencia Ejecutiva N° 106-2014-SERVIR/PE, la actualización de la Guía de Mapeo de Puestos con la
finalidad de proporcionar a las entidades públicas un ‘paso a paso’ para la correcta aplicación de la herramienta ‘Mapeo de Puestos’. Dicho documento contiene, además de la operatividad de la herramienta, una secuencia de formatos que facilitan la generación de estadísticas y la elaboración de
reportes útiles para el análisis situacional que deben hacer las Comisiones de Tránsito al nuevo régimen.

ii) Normas para la Gestión del Sistema Administrativo de Gestión de Recursos Humanos en las entidades públicas: Ante la necesidad de fortalecer el Sistema Administrativo de Recursos Humanos y conseguir una gestión eficiente de estos recursos, el Decreto Legislativo N° 1023 y el Reglamento General de la Ley del Servicio Civil (Decreto Supremo N° 040-2014-PCM), establecieron el sistema y sus correspondientes siete subsistemas, para las oficinas de recursos humanos del Estado con
definiciones y sus respectivos procesos. En ese sentido, en el mencionado Reglamento, se publicó el Anexo 1, denominado “Ámbito de acción de las oficinas de recursos humanos respecto de los subsistemas del Sistema Administrativo de Recursos Humanos”, que se presenta a continuación:

Problemas a afrontar
Uno de los aspectos que aborda esta reforma es, precisamente, la falta de eficacia en la gestión pública. Según estudios de SERVIR, en la administración pública peruana laboran más de 1,4 millones de servidores públicos en los tres niveles de gobierno (nacional, regional y local) y cada año ingresan más de cincuenta mil nuevas personas, incrementando la planilla pública en más de mil millones de nuevos soles anuales, lo que representa un gasto importante para el país. Surgen algunas preguntas ¿qué resultados y beneficios tangibles para el ciudadano tiene este crecimiento del gasto en la planilla pública?, ¿quién mide estos beneficios?, ¿hay una relación directa entre mayor gasto público y mejoras en los servicios?, la reforma del servicio civil busca encontrar la respuesta a estas
interrogantes.

Otro aspecto importante es el caos normativo en los deberes y obligaciones de los servidores públicos. El Estado cuenta con más de quinientas normas sobre empleo público y con una planilla que tiene más de cuatrocientos conceptos de pago. Existen servidores que responden a regímenes
laborales diversos (Decreto Legislativo 276, Decreto Legislativo 728, Decreto Legislativo 1057) y cumplen reglas diferentes, a pesar que realizan funciones o ejercen cargos similares. Lo anterior genera serias distorsiones en los pagos y en los deberes y derechos que le son aplicables, afectando el clima laboral. No hay forma de hacer eficaz un servicio civil sin predictibilidad, con inequidades y condiciones que propician un mal ambiente laboral.

Otro aspecto relevante que afronta la reforma es la calidad del servicio en la administración pública, a través de la evaluación y gestión del rendimiento. Pese a que las normas previas contemplaban las evaluaciones de desempeño, estas prácticamente no se realizaron en el Estado y, en los pocos casos que se hicieron, la retroalimentación de resultados fue casi nula. SERVIR ha efectuado diagnósticos y mediciones sectoriales de capacidades en la administración pública, apuntando a un enfoque de
política integral de gestión del rendimiento de los servidores.

En cuanto a los ascensos en la carrera pública, la reforma busca encarar un hecho relevante: La carrera pública estuvo congelada desde los años noventa, solo había línea de carrera, ascensos y desarrollo profesional para la carrera administrativa (Decreto Legislativo 276), pero solo en el papel,
pues en la realidad no se implementó. En la práctica, desde en 1992, dada la imposibilidad de realizar ascensos, tampoco se incrementaban los sueldos.

Una parte importante de la reforma la constituye el diseño institucional y el marco legal. Durante el año 2014, SERVIR ha realizado un esfuerzo especial para elaborar y aprobar las normas que sean necesarias para una implementación fluida, sin sobresaltos. Gran parte de las normas y directivas fueron prepublicadas para enriquecerlas y recoger los aportes.

Ante este panorama, se requería como un primer gran paso realizar un ordenamiento sistemático en la gestión del personal en la administración pública para construir un nuevo servicio civil que afronte con eficacia los problemas señalados líneas arriba.

Al 31 de diciembre del año 2014, un total de 99 entidades públicas han solicitado ser incorporadas a la Ley del Servicio Civil y ya trabajan de la mano de los equipos de SERVIR los pasos y etapas para su plena incorporación. No existe un plazo fijo para que estas primeras 99 entidades culminen su proceso, pero la mayoría podría concluirlo durante los años 2015 o 2016, dependiendo de sus avances. El plazo máximo de incorporación (de todas las entidades obligadas por Ley), debe producirse en un periodo máximo de seis años.

En el presente documento, SERVIR, como ente rector responsable del proceso, hizo un balance de gestión de la reforma durante el año 2014 (el primero de vigencia de la norma) y rinde cuenta de los avances realizados en el inicio de la implementación.

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