Francisco Longo. Instituto de Dirección y Gestión Pública de ESADE – Barcelona (España). Documento presentado en el VII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Lisboa, Portugal (Panel: Panel: No hay cambios sin directivos: desarrollo de competencias de dirección para una nueva gestion publica)
Introducción
Este trabajo pretende desarrollar una reflexión acerca de la dirección pública y su evolución en los sistemas político-administrativos contemporáneos, centrada en las competencias directivas y su desarrollo. Para ello, comenzará enmarcando la eclosión de la gerencia en los sistemas públicos, y describiendo brevemente en forma comparada su evolución más reciente en una serie de países del ámbito OCDE. A continuación, presentará la gestión por competencias como una de las orientaciones actuales de mayor consistencia en la gestión de los recursos humanos, y argumentará en favor de su aplicabilidad al desarrollo directivo en el ámbito público, lo que exige, por una parte, la construcción de un marco genérico de función directiva pública que sirva como referente, y, por otra, la elaboración de modelos de competencias directivas que resulten válidos en diferentes contextos socioeconómicos, culturales e institucionales. El trabajo propondrá algunos elementos básicos para el
desarrollo de ambas líneas de análisis, y concluirá aludiendo a una investigación reciente de ESADE orientada a la elaboración de modelos de competencias para el ejercicio de la gerencia pública local en la provincia de Barcelona (España).
LA APERTURA DEL ESPACIO DIRECTIVO
En aquellos sistemas públicos en los que encontramos –como ocurre en las democracias avanzadas- los elementos básicos constitutivos de una administración profesional, la acción pública ha venido estando repartida durante décadas, con arreglo al conocido modelo weberiano, entre dos grandes protagonistas: una clase política, investida de autoridad a través de los mecanismos de la democracia representativa, y una función pública profesional, regida por el sistema de mérito.
La aparición de los directivos supone la ruptura de ese dualismo, profundamente interiorizado durante largo tiempo, no sólo en el funcionamiento de las administraciones, sino en la propia conciencia social. ¿Qué causas producen la crisis del modelo? ¿A qué se debe la eclosión gerencialista?
A nuestro entender, las bases profundas de la crisis del paradigma weberiano quedaron sentadas hace muchas décadas, tan pronto comienza la imparable evolución de los estados modernos hacia lo que hoy llamamos estado prestador, social, o de bienestar. Pensada en el contexto del estado liberal, como garantía de una imparcial e impersonal aplicación de la norma, la burocracia weberiana manifiesta precozmente -al menos en el plano del análisis- su inadaptación a esa evolución. La creciente asunción por los gobiernos de la provisión de servicios públicos, en su mayor parte bajo modalidades de prestación directa, va incrementando gradualmente la dimensión empresarial de una buena parte de su actuación.
La legitimidad gubernamental dimanante de la sujección al derecho debe ser crecientemente complementada con la legitimidad por la eficacia. La enorme expansión de la actividad prestadora de los poderes públicos da lugar a una creciente complejidad y diversificación de los procesos de producción de los servicios (Echebarria, 1993: 93 y ss.). La necesidad de actores capaces de ponerse al frente de dichos procesos, garantizando su eficacia, no resulta adecuadamente satisfecha por ninguno de los dos actores básicos del sistema. El escenario adecuado para la ruptura del dualismo parece servido, y, sin embargo, no será hasta épocas mucho más recientes, cuando el fenómeno de la gerencialización acabe por imponerse en la práctica, en muchos casos, o, cuando menos, por ser asumido como tendencia deseable, en muchos otros (Cabrero, 1991).
La explicación más consistente y extendida entre quienes han analizado el proceso no deja de resultar paradójica. Si bien el nacimiento y desarrollo del estado de bienestar incorporaban las necesidades apuntadas, será precisamente su crisis la que haga aflorar y generalizarse las respuestas. La crisis fiscal, la creciente restricción de recursos a disposición de los gobiernos, actuarán como la espoleta capaz de cuestionar el statu quo e implantar un modelo alternativo.
Para Sue Richards (1994:5-9), que analiza el fenómeno desde la experiencia británica, pero en claves aplicables a entornos que nos son más próximos, la fase expansiva del estado de bienestar fue protagonizada por dos actores principales: los políticos y los profesionales (técnicos y especialistas incorporados a la administración para la prestación de un volumen creciente de servicios). Ambos protagonistas operaban como fuerzas expansivas de las respuestas públicas. Los primeros, presionados por una demanda social creciente, cuya satisfacción era la clave para competir con éxito en el mercado electoral. Los segundos, impulsados por esas mismas necesidades, vividas en su relación con los usuarios reales o potenciales de los servicios, así como por su interés en consolidar su peso y protagonismo en el sistema. En el medio, una burocracia débil, administrando y dando forma a las intervenciones y transacciones de los dos actores principales.
El modelo puede subsistir, cree la autora británica, mientras es posible nutrir sus intrínsecas tendencias expansivas mediante el incrementalismo de los presupuestos públicos. Cuando la magnitud alcanzada por el gasto público, y la necesidad de políticas presupuestarias restrictivas, cuestionan la viabilidad económica de aquél, los políticos necesitan introducir disciplina en el sistema. La incorporación de los managers, portadores del ethos de la racionalidad económica, les permitirá orientar la administración hacia la producción de mejoras de eficiencia.
Dos notas significativas cabe retener de este análisis. La primera, que la gerencialización aparece vinculada a una reacción de las clases políticas dirigentes, destinada a tomar el control sobre el sistema, imponiendo su poder sobre sobre la que Clarke y Newman (1997:13) llaman coalición buro-profesional, y utilizando para ello a un nuevo actor, los directivos, que asumirán un protagonismo destacado. La segunda, que la función directiva, si bien necesaria, en nuestro análisis, mucho antes, como consecuencia de la lógica evolutiva del estado moderno, no acaba generalizándose sino bajo el impulso de la crisis de recursos y la restricción del gasto público. Esta segunda nota explicará el contundente sesgo eficientista –fuertemente orientado a la reducción del gasto- que la irrupción de los managers ha adoptado en muchos casos, y que ha dado lugar a algunas de las consecuencias más discutibles de estos procesos.
En nuestro entorno público, el fenómeno de la gerencialización es, sin duda, mucho más incipiente que en el Reino Unido u otros países que como Australia, Nueva Zelanda, Suecia o Dinamarca (Schwartz, 1994; Boston et al., 1997), han vivido procesos de amplia transformación de sus sistemas públicos, e incluso que muchos otros (Estados Unidos, Canadá, Holanda), en cuyas tradiciones administrativas la función directiva ha alcanzado un grado notable de desarrollo. Países más próximos a nuestra cultura administrativa, como Italia, han impulsado reformas destinadas a consolidar la dirigenza pubblica como un estrato dotado de lógica y características propias y diferenciadas de la función pública ordinaria.
Si mantenemos, sin embargo, -y creo que debemos hacerlo- que el anterior análisis resulta básicamente de aplicación a nuestras administraciones públicas, y que también entre nosotros el formato dual (políticos/funcionarios) es un modelo insuficiente y periclitado, lo que encontramos es, en la mayor parte de los casos, un espacio por llenar: el que correspondería al ejercicio de una función directiva pública.
Desde el punto de vista del análisis organizativo, la existencia de un espacio vacío o semivacío es una situación más teórica que real. Como aquejadas de un horror vacui, las organizaciones acostumbran a producir tendencias internas a ocupar cualquier resquicio que aparezca en sus estructuras, bajo el doble impulso de atender las necesidades creadas y de satisfacer expectativas de poder de los actores que operan en las mismas. El espacio de la dirección pública es disputado, con resultados variables, que difieren en las distintas instituciones, por los dos actores tradicionales de los sistemas públicos: las clases políticas, y la función pública profesional. En otro lugar (Longo: 1999) hemos argumentado por qué, en nuestra opinión, ninguno de ellos puede responder válidamente a los desafíos apuntados.
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